Działając jako organ nadzoru geodezyjnego i kartograficznego na podstawie art. 7b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i  kartograficzne (Dz. U. Nr 193 z 2010 r., poz. 1287 ze zmianami), w związku z licznymi pytaniami oraz interwencjami stron postępowań administracyjnych w sprawach związanych z rozgraniczeniem nieruchomości, w szczególności dotyczących wszczęcia  i  prowadzenia postępowania, roli uprawnionego geodety w postępowaniu oraz kosztów postępowania – przedstawiam niniejszym stanowisko w powyższym zakresie, wynikające z aktualnie obowiązujących przepisów prawa.

 Postępowanie administracyjne w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości prowadzi właściwy wójt (burmistrz, prezydent miasta) w oparciu o przepisy prawa materialnego, art. 29 - 34 w/cyt. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i  kartograficzne (Pgik) oraz rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i  Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14  kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Rn) - Dz. U. Nr 45, poz. 453, z  zastosowaniem, w  kwestiach nieuregulowanych w/w aktami prawnymi, przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Kpa) - Dz. U. Nr 98 z  2000 r., poz. 1071 ze zmianami.

Podstawą wszczęcia przez organ postępowania jest jednoznacznie sprecyzowane żądanie wnioskodawcy - jednej ze stron postępowania (w określonych w/cyt. ustawą przypadkach postępowanie można prowadzić z urzędu). O wszczęciu postępowania (z urzędu lub na żądanie jednej ze stron) organ ma obowiązek zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie, zgodnie z art. 61 § 4 Kpa. Na wydane w sprawie przez organ postanowienie nie przysługuje zażalenie (art. 30 ust. 4 ustawy Pgik). Gdy wniosek w sprawie złoży osoba niebędąca stroną, wówczas organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które w tym przypadku służy zażalenie (art. 61a Kpa).

Z powyższego wynika więc, że to na organie spoczywa obowiązek ustalenia wszystkich stron postępowania w sprawie. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1999 r. (II SA 750/98, OSP 2000/4/61) nawet śmierć zapisanego w księdze wieczystej właściciela nieruchomości podlegającej rozgraniczeniu nie stanowi powodu zawieszenia postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, może natomiast skutkować koniecznością zastosowania przepisów art. 30 § 5 Kpa („W sprawach dotyczących spadków nie objętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku - kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej”).

Przywołane wyżej przepisy (ustawy Pgik, rozporządzenia w sprawie Rn, Kpa) nie wymagają załączania do wniosków w sprawie rozgraniczenia jakichkolwiek dokumentów przez wnioskodawcę. Jeżeli we wniosku nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możliwości ustalenia tego adresu na podstawie danych posiadanych przez organ, wniosek można pozostawić bez rozpoznania (art. 64 § 1 Kpa). Natomiast jeżeli wniosek nie czyni zadość innym wymaganiomustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w trybie  art. 64 § 2 Kpa. Dotyczyć to może - w ocenie tut. organu - wyłącznie niejednoznacznie określonych we wniosku granic nieruchomości sąsiednich z nieruchomością będącą przedmiotem rozgraniczenia.

Żądanie od wnioskodawcy np. kopii mapy ewidencyjnej, wypisów z rejestru gruntów dotyczących rozgraniczanej nieruchomości i nieruchomości sąsiednich, dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości będących przedmiotem postępowania, wskazania geodety uprawnionego oraz jego zgody na wykonanie czynności technicznych rozgraniczenia, itp. jest nieuprawnione - nie wynika bowiem z w/cyt. przepisów prawa.

Prowadzący postępowanie organ, posiadając ustawowy dostęp do rejestrów publicznych („Ewidencja gruntów i  budynków”, „Ewidencja ludności”), ma bowiem możliwość ustalenia i pozyskania niezbędnych danych ewidencyjnych. W takiej sytuacji przepis art. 220 Kpa wyklucza możliwość żądania od strony w/w dokumentów.

Wspomniane wcześniej postanowienie organu wszczyna w sprawie postępowanie administracyjne.

Postępowania administracyjne, zgodnie z art. 15 Kpa, są dwuinstancyjne. Według tej zasady pierwsza decyzja w sprawie nie jest ostateczna i przysługuje od niej odwołanie do organu drugiej instancji, z wyjątkami określonymi przepisami Kpa oraz przepisami szczególnymi.

Organem drugiej instancji dla decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest właściwe samorządowe kolegium odwoławcze (SKO), zgodnie z  art. 17 pkt 1 Kpa.

Postępowanie w sprawie o  rozgraniczenie nieruchomości prowadzone przed organem administracyjnym jest postępowaniem w  pierwszej instancji. W tym przypadku przepis szczególny - art. 33 ust. 3 ustawy Pgik - wskazuje na sąd powszechny, jako "drugą instancję" w sprawie, cyt. „Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi”.

Samorządowe kolegia odwoławcze natomiast, będące - jak wyżej zauważono - w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego organami wyższego stopnia, rozstrzygają kwestie proceduralne wynikające w trakcie toczących się postępowań administracyjnych, dotyczące przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 37 Kpa), a także dotyczące wydanej przez organ decyzji ostatecznej; nie rozstrzygają jednak o istocie sprawy, a więc o rozgraniczeniu nieruchomości.

Z przepisów art. 31 ust. 1 ustawy Pgik wynika, że wybór geodety uprawnionego do wykonania czynności technicznych (terenowych i kameralnych) związanych z ustaleniem przebiegu granic rozgraniczanych nieruchomości - z zastosowaniem przepisów ustawy o zamówieniach publicznych - leży w  kompetencjach organu prowadzącego postępowanie.

Ponadto należy zauważyć, że geodeta upoważniony przez organ działa w sprawie w imieniu tego organu jak biegły, zgodnie z art. 84 Kpa. Przed organem odpowiada, według przepisów art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Pgik, za opracowane w sprawie dowody, w szczególności za prawidłowe wykonanie na gruncie czynności ustalenia przebiegu granic rozgraniczanych nieruchomości oraz za zgodne z przepisami sporządzenie wymaganych w sprawie dokumentów.

W związku z powyższym - w ocenie tut. organu - organ może w upoważnieniu określić wiążący (uzgodniony z  geodetą) termin opracowania niezbędnej dokumentacji, gwarantujący zgodne z  art. 35 Kpa rozstrzygnięcie prowadzonego postępowania. Organ działa bowiem jako zleceniodawca niezbędnej w sprawie dokumentacji, a w związku z tym jest jedynym zobowiązanym do wypłaty geodecie wynagrodzenia, które traktować należy jako koszty postępowania administracyjnego.

Stosowana często praktyka wskazywania przez stronę geodety, którą  następnie organ upoważnia do działania w postępowaniu w jego imieniu - w dodatku gdy strona ta jest również zleceniodawcą dokumentacji geodezyjnej w sprawie, zobowiązaną do zapłaty geodecie wynagrodzenia, jest w ocenie tut. organu, sprzeczna z zasadami określonymi w art. 7 - 8 Kpa (zasadą: praworządności, interesu publicznego i słusznego interesu obywateli, zaufania do władzy publicznej). Geodeta działający w imieniu organu mógłby bowiem zostać posądzony o działanie w interesie jednej ze stron postępowania wynikające ze stosunku  cywilno - prawnego (zawartej umowy o wykonanie pracy geodezyjnej), co zdaniem tut. organu winno skutkować wyłączeniem geodety ze sprawy (art. 24 § 1 pkt 1 Kpa).

W wyniku przeprowadzonych w ramach postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości czynności ustalenia granic nieruchomości powstaje dwuczęściowy - określony przepisami § 19 oraz § 24 rozporządzenia w sprawie Rn - operat pomiarowy, w skład którego wchodzą elementy:

?        dokumentacji rozgraniczenia nieruchomości (§ 19  rozporządzenia w  sprawie Rn), w szczególności są to: postanowienie organu o  wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, upoważnienie geodety do  przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granic, zgłoszenie pracy do ośrodka dokumentacji, dowody doręczenia stronom wezwań do stawienia się na gruncie, pisemne pełnomocnictwa udzielone przez strony, dokumenty dotyczące przebiegu granic, protokół graniczny, którego elementem - zgodnie z załącznikiem nr 2 do w/w rozporządzenia - jest szkic graniczny, akt ugody opracowany wg wzoru załącznika nr 3 do w/w rozporządzenia, opinia geodety dotycząca przebiegu w przypadku wystąpienia sporu granicznego, ostateczna decyzja o  rozgraniczeniu nieruchomości (lub umorzeniu postępowania przypadku sporu granicznego);

?        dokumentacji technicznej rozgraniczenia nieruchomości (§ 24 w/w rozporządzenia), na którą składają się: szkice osnowy geodezyjnej i wykazy współrzędnych uzyskane w ośrodku dokumentacji, opisy topograficzne punktów osnowy, szkice polowe i dzienniki z bezpośredniego pomiaru granic, obliczenia i wykazy współrzędnych punktów granicznych, obliczenie powierzchni (w przypadku rozgraniczenia całej nieruchomości), wykaz zmian danych ewidencyjnych oraz inne dokumenty uzasadniające wprowadzenie zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków.

Zgodnie z obowiązującymi przepisami kontrola w/w elementów dokumentacji z rozgraniczenia nieruchomości należy do dwóch różnych organów administracji publicznej.

Ocena zgodności dokumentacji rozgraniczenia (§ 19 rozporządzenia w sprawie Rn) z przepisamioraz prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości (przed wydaniem decyzji), zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, należy do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Natomiast, zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 w/w ustawy, dokumentację techniczną(§ 24 w/w rozporządzenia) przed wydaniem decyzji o  rozgraniczeniu należy przyjąć do państwowego zasobu geodezyjnego i  kartograficznego. W związku z tym ta dokumentacja podlega sprawdzeniu w  trybie obowiązujących przepisów przez starostę (upoważnionegopracownika powiatowego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej).

W trybie nadzoru geodezyjnego i  kartograficznego ocenę powyższej dokumentacji może  również prowadzić wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego - w przypadku konieczności rozstrzygnięcia ewentualnych w powyższym zakresie wątpliwości.

Zakres kontroli wszelkich opracowań przyjmowanych do zasobu, w tym również dokumentacji technicznej dotyczącej rozgraniczenia nieruchomości, określa § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U.  Nr 78, poz. 837). W szczególności zakresten obejmuje sprawdzenie przestrzegania zasad wykonywania prac, osiągnięcia wymaganych dokładności, zgodności opracowania ze standardami technicznymi (instrukcjami technicznymi dotyczącymi geodezji i kartografii), spójności topologicznej informacji przekazanej przez wykonawcę z informacjami uzyskanymi z ośrodka dokumentacji w ramach zgłoszenia pracy oraz kompletności przekazywanych materiałów.

Organ prowadzący postępowanie (wójt,burmistrz, prezydent miasta) po dokonaniu oceny materiału dowodowegow zakresie wymaganym przepisami art. 33 ust. 2 ustawy Pgik                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               (w szczególności zbadanie czy osoby uczestniczące w postępowaniu zostały należycie o nim zawiadomione, czy udzielone pełnomocnictwa odpowiadają wymogom formalnym,            czy zachowana została forma protokołu granicznego, a także czy zachowana została kolejność podstaw rozgraniczenia, określonych w art. 31 ust. 2  i 3 ustawy Pgik) wydajedecyzje o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli strony zainteresowane nie zawarły ugody, a ustalenie przebiegu granic nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron.

Strona niezadowolona z ustalenia granic w trybie administracyjnym może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji, przekazania sprawy właściwemu sądowi (art. 33 ust. 3 ustawy Pgik).

W przypadku sporu granicznego i nie zawarcia przez strony ugody granicznej lub braku podstaw (dowodów) do wydania decyzji, geodeta utrwala tymczasowo punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, uwidoczni je w protokole granicznym i całość dokumentacji wraz z opinią w sprawie  przekaże organowi prowadzącemu postępowanie (art. 34 ust. 1 ustawy Pgik).

Organ umorzy postępowanie administracyjne i przekaże z urzędu sprawę o rozgraniczenie do rozpatrzenia przez sąd (art. 34 ust. 2 w/w ustawy).

Zawarta przed geodetąugoda graniczna ma moc prawną ugody sądowej (art. 31 ust. 4 ustawy Pgik). Oznacza to, że nie wymaga zatwierdzenia przez organ administracyjny, a także, że może być wzruszona tylko przed sądem powszechnym. Zawarcie ugody (wygaśnięcie sporu granicznego, w tym ustalenie przebiegu granicy) skutkuje  umorzeniem postępowania.

Nie uregulowane ustawą Pgik kwestie kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego organ rozstrzyga zgodnie z przepisami art. 262-265 Kpa. Jak wcześniej zauważono koszty udziału geodety uprawnionego w tym postępowaniu są kosztami postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 262-263 Kpa.

Zgodnie z uzasadnieniem wyroku NSA z dnia 3 czerwca 1998 r. w sprawie II S.A. 479/98 – lex nr 41292 postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone jest w interesie wszystkich właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości, ustalona granica wywiera bowiem skutki prawne nie tylko w zakresie praw własności i granicy nieruchomości wnioskodawcy tego postępowania, ale również i pozostałych jego uczestników.

Właściciele nieruchomości sąsiadujących uczestniczą zatem w odpowiednim zakresie w kosztach prowadzonego postępowania rozgraniczeniowego.

Na pokrycie przyszłych ostatecznych kosztów postępowania o rozgraniczenie nieruchomości organ administracyjny, na podstawie art. 262 § 2 Kpa, może żądać od strony złożenia  zaliczki w określonej wysokości.

Organ po dokonaniu oceny materiału dowodowego w zakresie określonym art. 33 ust. 2 ustawy Pgik wydaje decyzję, która zatwierdzając przebieg ustalonych granic, kończy administracyjne postępowanie rozgraniczeniowe. Jednocześnie z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy organ administracji publicznej, zgodnie z art. 264 § 1 Kpa ustala w drodze postanowienia ostateczną wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia, uwzględniając w rozliczeniu kosztów pobrane wcześniej zaliczki.

Na postanowienie w sprawie kosztów postępowania podmiotom zobowiązanym do ich poniesienia służy zażalenie (art. 264 § 2 Kpa).

W sytuacji, gdy podczas czynności na gruncie strony zawarły przed geodetą ugodę graniczną, rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapaść powinno wraz z decyzją o umorzeniu postępowania, wydaną na mocy art. 105 § 1 Kpa,.

Również w przypadku sporu granicznego, nie zawarcia ugody granicznej i przekazania z urzędu sprawy sądowi (art. 34 ust. 2 ustawy Pgik), wraz z decyzją o umorzeniu postępowania administracyjnego należy wydać postanowienie o jego kosztach. Zgodnie bowiem z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 8 lipca 1987 r. (III CZP 37/87, OSNAP 10/88, poz. 138) kosztami postępowania w sprawie rozgraniczenia są także wydatki poniesione przed przekazaniem sprawy sądowi przez organ administracji publicznej (o kosztach sądowego postępowania rozgraniczeniowego orzeka postanowieniem sąd).

Reasumując, mając na uwadze określone w art. 6 - 8 Kpa zasady działania organów administracji publicznej w  toku postępowań administracyjnych, zwracam uwagę na konieczność przestrzegania przepisów prawa w przedmiocie postępowań w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, w szczególności w zakresie wymagań dotyczących zawartości wniosków, ustalania stron postępowania, wyboru uprawnionego geodety, kontroli dokumentacji rozgraniczenia sporządzonej przez upoważnionego geodetę, uwzględniającej zbadanie podstaw ustalenia przebiegu granic wymaganych przepisami art. 31 Pgik,   terminowości  (art. 35 Kpa) rozstrzygnięcie prowadzonego postępowania.

Proszę ponadto o spowodowanie weryfikacji i skorygowanie w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu informacji o wymaganej treści wniosku w sprawie rozgraniczenia, terminach załatwienia sprawy oraz trybie odwoławczym - niezgodnych z obowiązującym prawem bądź nieścisłych.