Aktualizacja ewidencji gruntów i budynków w ramach przeprowadzonej modernizacji.
Artur Biela
Modernizacja ewidencji gruntów i budynków to zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia lub modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu[1]. Procedura w jakiej odbywa się ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków pozyskanych w trakcie modernizacji danych opisana została w art. 12b i 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne[2].
Zgodnie z art. 12b ust. 4 ww. ustawy podstawę do przyjęcia zbiorów danych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi dokument potwierdzający odbiór tych danych jako przedmiotu zamówienia publicznego, natomiast skutek prawny, polegający na aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, przez wprowadzenie zmian wynikających z operatu technicznego sporządzonego w związku z przeprowadzoną modernizacją, następuje po upływie terminu do rozpatrzenia uwag zebranych podczas wyłożenia projektu operatu opisowo-kartograficznego (art. 24 ust. 8 p.g.i k.). Powyższa procedurą zakłada więc dwuetapową procedurę kontrolną przeprowadzonych prac technicznych.
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na moment przyjęcia opracowania do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego. Skutek prawny, jakim jest przyjęcie zbioru danych lub materiałów do państwowego zasoby, nadany został dwóm zdarzeniom: pozytywnemu protokołu weryfikacji oraz pozytywnemu protokołowi odbioru zbiorów danych lub innych materiałów będących przedmiotem zamówienia publicznego.
W przypadku wykonywania prac geodezyjnych w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków mamy do czynienia z zamówieniem publicznym, w ramach którego wyłoniony wykonawca przystąpił do wykonania prac. Organ administracji występujący w roli podmiotu cywilnego – strony umowy cywilno-prawnej zleca wykonawcy wykonanie określonych prac, a warunkiem wywiązania się z zawartej umowy ich wykonanie. Jednym z takich prac jest sporządzenie dokumentacji technicznej zgodnej z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii.
Zgodnie z art. 12a ust. 1 p.g.i k. wykonawca po zakończeniu prac, zawiadamia właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej i przekazuje zbiory nowych, zmodyfikowanych lub zweryfikowanych danych wraz z dokumentami wymaganymi przepisami prawa. Powyższy obowiązek spoczywa również na wykonawcy wyłonionego do sporządzenia projektu operatu opisowo-kartograficznego. Jedyną różnicą w odniesieniu do wyników prac wykonanych na zlecenie podmiotów innych niż organy administracji, jest przyjęcie do zasobu zbiorów danych na podstawie protokołu odbioru. Odbierającym w takim przypadku będzie organ administracji geodezyjnej i kartograficznej, czyli ten sam, który w pozostałych przypadkach weryfikuje przekazywane zbiory danych pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii. Podstawową różnicą pomiędzy weryfikacją a odbiorem prac wynikających z umowy jest procedura odwoławcza. W pierwszym przypadku wykonawca kwestionujący ustalenia zawarte w protokole weryfikacji może doprowadzić do wydania decyzji administracyjnej, podlegającej kontroli instancyjnej, mogącej być następnie przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. W przypadku odbioru przedmiotu umowy cywilnej ustawodawca takiej możliwości nie przewidział. Ewentualne roszczenia wykonawcy względem organu, związane z nieodebraniem wykonanych prac, rozstrzygane będą przez sąd powszechny w postępowaniu cywilnym, na zasadach ogólnych. Mamy więc odmienny, niż w przypadku „zwykłej” weryfikacji, tryb dochodzenia swoich praw przez wykonawcę. Inny też będzie zakres badania sprawy przez sąd. W przypadku sprawy administracyjnej sąd bada prawidłowość zastosowanej procedury, z kolei sąd powszechny rozpatrywać będzie sprawę merytorycznie.
Należy jednak uznać, że niezależnie od obowiązującej procedury zakres kontroli przekazanych zbiorów danych lub dokumentów, poprzedzający włączenie wyników prac do zasoby, będzie tożsamy zarówno w przypadku weryfikacji jak i protokołu odbioru, gdyż w obu przypadkach skutkiem pozytywnej oceny dokonanej przez organ jest przyjęcie danych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Organ administracji, działając jako podmiot prawa cywilnego, w zawartej z wykonawcą umowie może umieścić wiele warunków, wykonania których wykonawca się podejmie. Jednakże, aby doszło do skutecznego włączenia opracowanych wyników prac do zasobu musi zostać sporządzony protokół dotyczący „odbioru zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej”. Wyłącznie w takim zakresie odbiór zleconych prac ma skutek przewidziany w art. 12b ust. 4 ustawy, a więc przyjęcia zbioru danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i w konsekwencji potwierdzenie tego wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu (art. 12b ust. 5 p.g.i k.). Podczas przeprowadzanej modernizacji zakres zleconych przez organ prac, w większości przypadków, będzie przekraczał sporządzenie zbioru danych, zatem odbiorowi podlegać będzie więcej wykonanych czynności. Należy jednak rozróżnić potwierdzenie wykonanych prac w ramach realizowanej umowy, nazwany w ustawie „odbiorem” ze skutkiem przyjęcia opracowania do zasobu od tych, które takiego skutku nie mają. Uwzględniając powyższe organ administracji geodezyjnej konstruując umowę z wykonawcą winien przewidzieć w niej etap „przyjęcia” danych do zasobu, czyli protokolarnego odebrania przekazanych do zasobu danych.
Przyjęcie zbioru danych do zasobu stanowi niezbędny etap do wszczęcia procedury, o której mowa w art. 24a ust. 4 p.g.i k. czyli wyłożenia do wglądu osób fizycznych, prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego wyników prac w postaci „projektu operatu opisowo-kartograficznego”. Po umożliwieniu każdemu, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, wglądu i zgłaszania uwag do projektu, właściwy organ decyduje, czy w zakresie zgłoszonych uwag projekt operatu może stanowić podstawę zmian w ewidencji.
Rozstrzyganie o przyjęciu lub odrzuceniu uwag zgłoszonych do tego projektu jest procedurą analogiczną do rozpatrzenia wniosków i dowodów stron w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego wszczętego na podstawie art. 20 ust. 2b pkt 2 p.g.i k. w sytuacji, kiedy wpływa operat techniczny przy braku wniosku o wprowadzenie wynikających z niego zmian. W obu przypadkach podstawą rozstrzygnięcia są przyjęte do państwowego zasobu zbiory danych, które uprzednio przeszły pozytywna weryfikację (odbiór). Mimo to organ jest uprawniony do zbadania, czy na podstawie tego opracowania mogą być wprowadzone zmiany. W toku takiego postępowania organ ocenia treść operatu technicznego w zakresie wykraczającym poza zakres weryfikacji. Przyjęte do zasobu opracowanie może stanowić podstawę dokonania zmiany w całości, w części, w toku tego postępowania może też ulec modyfikacji jego ustalenie, organ może też odmówić wprowadzenia zmian wynikającej z wadliwie sporządzonego opracowania. Przyjęcie do zasobu dokumentacji geodezyjnej obejmującej informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków nie oznacza bowiem automatycznie, że wynikające z niej dane będą stanowić treść tej ewidencji. W określonych przypadkach ustawodawca przewidział możliwość przeprowadzenia postępowania administracyjnego, w którym następuje ustalenie, czy może dokonać zmian wynikających z takiego opracowania. Jeżeli w toku takiego postępowania organ stwierdzi, że geodeta wykonał opracowanie wadliwie, lub strona zakwestionuje prawidłowość dokonanych czynności (np. wykaże, że zgodne oświadczenie zostało podpisane przez osoby nieuprawnione) wówczas organ stwierdzi, że zastosowana procedura narusza prawo w stopniu istotnym i w konsekwencji odmówi dokonania aktualizacji. Należy podkreśli, iż zakres ingerencji organu jest ograniczony i nie może modyfikować ustaleń objętych pomiarem geodezyjnym. Na przykład, jeżeli organ uznałby, że zasięg określonego przez geodetę użytku gruntowego nie spełnia definicji zawartej w załączniku nr 6 12.2 rozporządzenia w sprawie e.g.i b. (przez niezaliczenie do użytku – tereny mieszkaniowe dojazdu do budynku mieszkalnego) nie może on samodzielnie zmodyfikować konturu użytku, lecz musi wydać decyzje o odmowie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Podobnie, jeżeli właściciel w toku postępowania udokumentuje, że prowadzi gospodarstwo rolne to uwzględniając ten fakt organ może dokonać modyfikacji kwalifikacji określonego przez geodetę użytku gruntowego.
Taki sam zakres uprawnień będzie przysługiwał organowi przy uwzględnianiu uwag do projektu modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Zainteresowany podmiot podczas wyłożenia projektu operatu kwestionuje ustalenia wykonawcy i zgłasza uwagi. Zgodnie z art. 24a ust. 7 p.g.i k. upoważniony pracownik starostwa powiatowego, posiadający uprawnienia w zakresie rozgraniczania, podziałów oraz sporządzania dokumentacji do celów prawnych, przy udziale przedstawiciela wykonawcy, w terminie 15 dni roboczych od upływu terminu wyłożenia do wglądu projektu operatu opisowo-kartograficznego, rozstrzyga o przyjęciu lub odrzuceniu uwag zgłoszonych do tego projektu, po czym informuje zgłaszającego uwagi o sposobie rozpatrzenia uwag oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole. Rozstrzygnięcie, o którym mowa w ww. przepisie opierać się będzie na tych samych przesłankach jak rozstrzygnięcie administracyjne z postępowania w sprawie aktualizacji gruntów i budynków. Pracownik organu dokona więc analizy przekazanego zbioru danych pod kątem zgłoszonych zarzutów. W przypadku, kiedy zgromadzone materiały, w tym przekazany operat techniczny oraz dostarczone przez stronę dokumenty, świadczą o odmiennej od wykazanej treści ewidencji gruntów i budynków (w zakresie opisowym lub kartograficznym) projekt operatu może zostać zmodyfikowany w taki sposób, że uwzględniając uwagi jest modyfikowany lub, jeżeli podczas prac terenowych naruszono przepisy prawa, w zakwestionowanym zakresie pozostawiane są zapisy ewidencji w stanie sprzed przeprowadzenia modernizacji. Dopuszczalny wydaje się też dowód z wizji w terenie lecz wyłącznie w zakresie potwierdzenia stanu jaki został przedstawiony przez wykonawcę lub twierdzenia właściciela. Niedopuszczalne jest natomiast „poprawianie” zbioru danych poprzez wykonanie dodatkowych pomiarów terenowych. Jeżeli uwzględnienie uwag wiązałoby się z koniecznością przeprowadzeniem ponownych czynności w terenie to musi być to poprzedzone wykonaniem pracy geodezyjnej, której wyniki poddane zostaną kolejnej weryfikacji. Wykonanie takich czynności może być dokonane w realizacji rękojmi lub gwarancji lub osobnie zleconej pracy geodezyjnej. Powstaje tutaj pytanie, czy ponowne czynności terenowe wykonane w ramach gwarancji przeprowadzenia modernizacji, podlegają pod art. 12b ust. 1 czy 2 tzn. czy z weryfikacji sporządza się protokół weryfikacji czy protokół odbioru prac wykonanych w związku z realizacją zamówienia publicznego. Mając jednak na uwadze ścisły związek z przeprowadzoną modernizacją, orz fakt, że egzekucja uprawienia wynikającego z gwarancji należy do kognicji sądów cywilnych wydaje się, ze w takim przypadku dokument potwierdzający odbiór tych zbiorów stanowić będzie podstawę przyjęcia wyników takich prac do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Przyjęcie innego modelu, np. dokonanie odbioru zbioru danych po terminie wyłożenia, w okresie na rozpatrzenie zarzutów lub nawet po upłynięciu tego okresu, jak również dopuszczenie do możliwości dokonywania uzupełniających czynności w terenie nie znajduje potwierdzenia w przepisach ponadto byłoby technicznie niemożliwe do zrealizowania.
Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 24a ust. 8 p.g.i k. dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa. W ww. przepisie mamy więc dwa zdarzenia, mające wpływ na dalsze losy przyjętych do zasobu zbioru danych. Pierwszy to upływ czasu, drugi to publikacja w dzienniku urzędowym województwa oraz w BIP organu prowadzącego modernizację. Mając jednak na uwadze treść ww. przepisu (po upływie terminu .. stają się danymi ewidencji gruntów) należy przyjąć, że dane opracowane w ramach modernizacji stają się danymi ewidencji gruntów i budynków ex lege, czyli z mocy samego prawa, po upływie przywołanego terminu do rozpatrzenia uwag. Termin ten jest terminem materialnym wobec czego nie może ulec zarówno modyfikacji, przedłużeniu czy przywróceniu. Pozostałe czynności tj. ujawnienie w bazie danych ewidencji gruntów i budynków, ogłoszenie w dzienniku urzędowym województwa oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa są czynnościami technicznymi, nie mającymi wpływu na prawny charakter opracowanych w ramach modernizacji zbiorów danych. Przeprowadzanie pomiarów uzupełniających w czasie pomiędzy wyłożeniem a ujawnieniu zmian w ewidencji gruntów i budynków wiązałoby się z koniecznością kolejnego odbioru tych prac, które podlegałyby w tym zakresie kolejnemu wyłożeniu, w przeciwnym razie stałoby to w sprzeczności z § 36 w zw. z § 56 e.g.i b. przez aktualizację ewidencji gruntów danymi, niewłączonymi uprzednio do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
[1] § 55 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków
(Dz.U. 2001 Nr 38, poz. 454; t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 393).
[2] Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. 1989 Nr 30, poz. 163; t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 725).
20.12.2019 r.
